上海市人民代表大会教育科学文化卫生委员会 关于《上海市中医药条例（草案）》 审议意见的报告

　　常务委员会第二十八次会议上

　　上海市人大教育科学文化卫生委员会主任委员苏明

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　党和政府历来高度重视中医药工作。习近平总书记多次对中医药工作作出重要指示，强调要推动中医药和西医药相互补充、协调发展，推动中医药事业和产业高质量发展，充分发挥中医药防病治病的独特优势和作用，为建设健康中国贡献力量。2016年12月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国中医药法》（以下简称《中医药法》），为保障和促进中医药事业发展提供了法治保障。2019年10月，中共中央、国务院印发《关于促进中医药传承创新发展的意见》，并召开全国中医药大会，为中医药事业发展指明了方向。今年5月，上海市委、市政府印发《关于促进中医药传承创新发展的实施意见》，全力推进中医药发展。为全面落实党中央、国务院和市委重要精神，贯彻实施好《中医药法》，市人大常委会将《中医药条例》立新废旧列为年度立法计划正式项目。

　　市人大常委会领导高度重视此项立法工作，蒋卓庆主任专题听取起草情况汇报，对中医药立法工作提出明确要求。徐泽洲副主任督办有关中医药传承发展的代表建议，蔡威副主任参加有关调研活动，共同推动立法工作。教科文卫委员会在去年组织开展中医药执法检查的基础上，坚持问题导向，发挥主导作用，力求通过立法保障和促进本市中医药高质量发展。委员会多次与市卫生健康委等部门沟通，对立法定位、框架结构和具体内容提出明确意见；赴部分基层立法联系点、医疗机构等单位调研，广泛听取相关部门、医疗机构、中药企业、行业协会和人大代表、普通群众的意见和建议。在此基础上，委员会于12月15日召开全体会议，对《上海市中医药条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审议。现将审议意见报告如下。

　　委员会认为，中医药在维护和促进人民群众健康方面发挥着重要作用，特别是在此次新冠肺炎疫情防控中，中西医结合救治患者，取得显著疗效。市人大常委会1998年制定的《上海市发展中医条例》，为促进本市中医药发展提供了法治保障。但是，随着本市经济社会和中医药事业的发展，条例内容已明显滞后，缺乏中药管理的内容，与《中医药法》和国家有关政策的规定不尽一致，亟需废旧立新，制定一部适应当前中医药发展需要的地方性法规，为本市中医药传承创新发展、打造中医药发展高地提供更有力的法治保障。总体上看，《条例（草案）》总结了近年来本市中医药发展的成功经验，对社会关注的中西医并重、中医医疗服务价格、中药品质等问题作出积极回应，整体框架合理，内容基本可行，可以提请本次常委会会议审议。同时，委员会结合立法调研情况，提出以下修改意见和建议。

　　一、 健全中医药服务体系

　　加强中医药服务体系建设，是发展中医药服务的基础。《条例（草案）》第七条规定了本市加强中医药服务体系建设，但内容较为原则，未明确中医药服务体系的架构和功能。建议按照国家和本市相关文件要求，进一步细化、明确中医药服务体系，规定本市建立以市级中医医疗机构为龙头、区级中医医疗机构和其他医疗机构中医科室为骨干、社区卫生服务机构为基础，融预防保健、疾病治疗和康复于一体的中医药服务体系。

　　二、 加强医疗机构中医科建设

　　调研中相关单位反映，除了中医医疗机构，政府举办的其他医疗机构的中医医师人数、中医门诊量占全市中医医生人数、中医门诊量的“半壁江山”，但这些机构的中医相较于西医，地位不高，受重视程度不够，迫切需要加强政府举办的医疗机构中医科建设，并鼓励社会力量举办的医疗机构加强中医药服务。为此，建议将《条例（草案）》第十四条第一款、第二款内容予以整合，修改为： 政府举办的综合医院、妇幼保健机构、社区卫生服务中心以及传染病医院等专科医院应当设置中医药科室，将中医药学科建设和人才发展纳入医院整体规划，建立中西医跨专业、跨医院协同机制，开展高水平医疗服务和科学研究。

　　三、 提升基层中医药服务能力

　　社区卫生服务中心（站）、村卫生室作为最基层的为市民就近提供中医药服务的医疗机构，深受广大市民特别是老年患者的欢迎。为进一步提高基层中医药服务能力，让市民在家门口就能享受到优质的中医药服务，建议进一步完善《条例（草案）》第十五条相关内容。一是推进优质医疗资源下沉。通过中医医联体、名中医工作室建设和中医专家社区师带徒等方式，持续推进中医优质资源下沉，可以进一步提升基层中医药服务能力。建议增加一款，规定本市加强中医医联体建设，鼓励支持中医专家团队参与社区服务，促进中医优质资源下沉。二是发挥中医药服务在长护险和安宁疗护中的作用。将中医药相关的医疗护理融入长期护理服务和安宁疗护中，可以满足老年人个性化需求，改善老年人生活质量。为此，建议增加一款，规定市政府相关部门应当推动中医药相关的医疗护理服务融入长护险和安宁疗护，为老年人提供适宜的中医药技术服务。

　　四、 加强中西医融合发展

　　中医和西医是在不同社会文化背景下发展起来的两种医学体系，在应对疾病方面各有所长、各有侧重。《中医药法》规定，国家鼓励中医西医发挥各自优势，促进中西医结合。实践中，本市一些中医医院与综合医院开展中西医协同合作，取得良好的治疗效果。为此，建议在《条例（草案）》第二十一条第一款中增加相关内容，规定本市鼓励各级各类医疗机构推进中西医资源整合，发挥中医药在重大慢性病防治中的特色优势。支持建立重大疑难疾病、重大传染病防治的中西医临床协作机制，形成中西医结合诊疗方案，提升治疗效果。

　　五、 提升中药产业发展水平

　　调研发现，本市中药材品质不高，中药产业整体规模不大；医院中药制剂使用范围有限，备案程序繁琐，影响了医疗机构申报的积极性。为进一步提升本市中药产业发展水平，建议进一步修改完善《条例（草案）》第三章相关内容。一是加大对建设道地中药材生产基地的支持力度。建议将第二十八条第二款修改为： 经济信息化、商务、合作交流、药品监管等部门应当编制道地中药材生产基地建设规划，采取有效措施，扶持本市中药生产企业在道地中药材产地建设常用大宗中药材规模化、规范化、产业化种植养殖基地，推广使用优良品种，提高中药材品质。二是充分发挥中药在生物医药产业发展中的作用。建议在第三十一条中增加一款，规定本市支持中药企业与医疗机构、科研院所合作开发以中药制剂为基础的中药新药，鼓励建设中医药特色产业园区，促进中医药与其他产业园区融合发展，加大中医药对生物医药产业的贡献度。三是简化备案流程，加大中药制剂推广力度。建议在第三十三条中增加一款，规定市药品监管部门应当采取措施，简化备案流程，方便申请人。将第三款修改为： 医疗机构中药制剂经市药品监管部门批准，可以在医疗机构之间调剂使用。具体规定由市卫生健康委会同相关部门制定。

　　六、 完善中医药发展投入保障机制

　　中共中央、国务院、市委相关文件提出，要建立中医药发展多元投入机制，各级政府对中医药事业要给予充足的经费保障，同时要引导社会力量投资中医药事业。为此，建议进一步完善《条例（草案）》第七章相关内容。一是建议在第四十八条第一款中增加“合理提高中医药占同级卫生健康支出的比例”，进一步保障中医药经费投入。二是建议在第四十八条中增加一款，规定本市建立中医药发展多元投入机制，积极引导社会力量投资中医药事业，鼓励设立中医药发展基金。三是建议在第四十九条第二款中增加“保障人民群众获得优质中医药服务”，进一步明确调整相关收费项目和标准的目的。

　　七、 完善考核评价机制

　　调研发现，尽管相关政府部门、办医主体对中医医疗机构、中医科室的考核评价已引入中医药特色指标，但中医药技术方法在临床应用的广度和深度依然不够。一些代表和专家提出，中医医疗机构要坚持正确办院方向，中医医院要姓“中”。为此，建议进一步完善《条例（草案）》第五十二条相关内容。一是增加考核评价主体和评价导向。实践中，申康医院发展中心作为市级医院的办医主体，承担对医院考核评价职能，为此建议在“市中医药主管部门”后面增加“办医主体”，并明确“引导中医医疗机构提高运营效率”的要求。二是强化医疗机构内部考核评价。建议增加一款，明确医疗机构应当健全鼓励发展中医药服务的内部管理制度，完善绩效考核办法，巩固和强化中医药特色优势，充分发挥考核评价的激励导向作用。

　　此外，《条例（草案）》部分文字表述还需作进一步修改。

　　以上报告，请予审议。